德国城乡土地调整及经验借鉴

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来源：《资源导刊》 2017年第11期

文l王洁

土地调整是土地管理的一种工具，即根据城市规划或农村土地规划，对土地权属进行的调整。随着城市化的发展，城市土地的需求大幅增加，土地调整作为一项土地政策，是很多国家和地区优化土地利用结构、增加城市土地的重要手段。我国正处于城市化快速发展阶段，也需要通过土地调整等政策提供城市发展所需土地。德国土地调整具有先进的理论和丰富的实践经验，对我国城乡土地调整有较大的借鉴意义。

德国城乡土地调整及其措施

德国的土地调整已有100多年的历史，最早的城乡土地调整实施起源于法兰克福市。随着工业和贸易发展迅速，尤其在工业革命后，城市住宅建设用地需求快速增加，法兰克福市土地价格快速上涨。1891年，新当选的法兰克福市市长弗兰茨?阿迪克斯，提出优先提供城市用地，缓解土地供应的困境。1902年形成了“阿迪克斯法”，成为早期法兰克福市土地调整的依据，此后土地调整逐渐在全国推开。德国利用合理的城乡土地调整，已经完成了数千公顷的住宅、商业、工业项目以及公共基础设施建设，缓解了城市发展中的土地利用矛盾，改善了基础设施和交通状况，也为城市发展提供可用资金。

土地调整的参与主客体。德国土地调整以公共机构为主体，一般为市级土地调整委员会。土地调整委员会拥有决定一个土地调整项目（项目区、再分配标准、土地价值等）的权力，调整委员会通常包括法学家、土地测量师、土地估价师和当地议会成员，以保证土地调整的合理科学有效。德国土地调整的客体为农地和城市土地，具体指计划转为城市用地的农地以及需要进行调整更新的城市用地。土地所有者为重要的参与主体，参与土地调整全过程。

德国城乡土地调整的步骤及原则。

1.准备阶段。即根据现行土地利用规划和城市发展需要，确定土地调整区域，并向社会公开土地调整计划，获得详细的地籍资料和土地所有者信息。同时，在准备阶段进行成本收益的分析，当所获得的收益大于调整成本时，土地调整才会开展。

2.调查评估阶段。即基于地籍信息对需要进行调整的土地、不动产进行调查和价值评估，对各项不动产的所有权、使用权、抵押权、地役权、租赁等进行详细调查，根据一定的估价方法，由专业机构进行评估。

3.规划阶段。规划阶段最重要的任务是制定重新分配土地的调整计划。土地调整计划由各领域专家共同制定，同时征求土地所有者及其他公众意见后正式确定。

4.实施阶段。实施阶段的重点是划分边界，根据土地调整计划在调整土地中划出交通、绿化等公共用地，将剩下的土地重新分配给原土地所有者，使每个土地所有者获得与原始地块成正比的土地所有权或产权价值份额。同时，更新地籍、土地登记信息中的土地边界和产权变化。计算土地调整费用和补偿金额，对产生利益损失的土地所有者进行补偿。土地增值收益不是由原始土地所有者获得，而是由实施土地调整并支付资金的区域获得。在此阶段，土地调整委员会根据调整计划监督和执行土地调整，明确有关各方的权利和义务。

5.诉讼阶段。相关主体若对土地调整计划的实施存在异议，可以向土地调整当局反映，未得到处理或对处理结果不满意的，可以继续向联邦政府反映，若仍未得到有效处理，可向特定法院提起诉讼。每个州最高行政法院设立专门法庭，审议和处理有关土地权属及补偿的案件和纠纷。

德国城乡土地调整的主要特点

明确的规划体系。德国土地调整具有明确的土地规划体系，并将其作为公平和平等分配土地的依据，是国家干预土地利用的手段。在土地调整中，政府根据区域规划中立地做出土地用途和所有权归属的调整方案，将分散的土地产权进行调整合并，重新进行分配，为公共用途提供土地，同时改善现有土地利用状况。

德国国土空间规划为联邦、州、地方市镇三级综合规划体系，三级规划相互约束，能充分利用土地资源，优化国土空间，避免城市盲目扩张，保护农业用地。详细的土地规划、明确土地用途及获利分配、实现空间规划目标与公私利益关系的协调，为社会发展与私人利益之间的冲突矛盾提供了一个平衡机制，也优化了共同利益。

完善的法律基础。德国具有系统的规划法律，规范和保障了土地调整规划的制定和实施。《联邦空间规划法》《联邦建筑法典》《联邦土地利用条例》《城市更新与发展法》以及地方性的法律法规和非正式的规划条例等，为土地的规划和重新调整分配提供了法律依据，有效推动了土地调整的顺利实施。

明晰的土地产权。土地调整的核心即为土地产权关系的调整。土地调整在法律和规划的制约之下，协调公私利益，确定收益分配，进行权利的转移和重新分配。德国土地产权受到宪法和法律制度的保护，同时负有财产权义务。德国土地调整依托明晰的土地产权划分，解决公共利益和个人利益之间协调以及收益分配的问题。明晰的土地产权，确定了不同土地所有者的土地权益，充分发挥土地作为公共资源和财产的双重属性，促进了土地利用状况的改善。

合理的损失补偿。在德国，土地调整对原有土地所有权人的利益造成损害，需要进行补偿，补偿权利被赋予所有权人，其他土地权利人不得享有。1952年德国联邦普通法院提出“特别牺牲理论”，作为司法认定的主要标准，对“应予补偿的公用征收”和“不予补偿的财产权限制”进行区分。因公共利益进行调整造成的一般性的财产损失，为财产权所负的义务，不需要进行补偿，但少数人为了公共利益造成的牺牲，应当获得补偿。根据宪法中平等原则，因公共利益造成的损失应当均分，而不是少数人牺牲个人利益。也就是说土地调整造成财产权限制，如果土地所有者利益所受到的损失与一般的限制比较，存在不公平性，则有权获得补偿；如果损失具有普遍性，并无不公平牺牲，则属于财产权负有的社会义务，无须进行补偿。

高效公平的实施进程。德国土地调整具有较高的实施效率，主要在于国家采取强制措施，推动土地调整的顺利进行。当少数土地所有者不愿意修改土地边界进行土地调整时，土地调整执行机构可以根据规划进行强制性的土地调整，并进行相应补偿，满足公共利益和规划目标，促进城市发展。但德国在高效推动土地调整的同时也更注重公平性，过程的每个阶段都强调公民参与。如在准备阶段，公众将会了解土地调整计划的总体目标和宗旨；在规划制定阶段，规划草案及解释性报告在一个月内公开展示，并向公众征求意见；在规划执行过程中，每个涉及所有权变动的利益相关者，都被邀请表达诉求，并讨论实施这些诉求的可能性和限制，现有土地所有权人得到充分的尊重和保护，保证了规划体系的科学合理。

启示与借鉴

完善法律基础和规划体系。完善的法律基础和规划体系，规范和保障了土地调整的顺利实施。德国联邦《建筑法典》及联邦、州、地方市镇三级规划体系明确规定了土地调整的原因、

主体、计划的制定与实施程序。在我国，多级规划体系尚不完善，国家与地方的规划目标往往存在偏差，各个规划主体之间利益博弈严重，不利于城乡土地的合理调整发展。因此，需要进一步增强土地调整中法律和规划的保障，提高土地规划的法定效力，高效进行土地调整，使土地调整在法律和规划下，真正发挥提升公共利益，促进城市发展的功能。

明确土地产权关系与收益分配。在德国，大部分土地属于私人所有，调整后补偿请求权仅赋予所有权人。土地调整将土地重新规划分配，单独划出用于公共用途的土地后，将土地重新分配给土地所有者，土地所有者依然享有部分土地的所有权，同时可获得城市发展带来的潜在价值增值，实现了增值收益的共享。我国城乡土地调整中，涉及大量通过征收方式将农村土地转为城市建设用地的情况，在对利益损失进行补偿时，土地调整的增值收益不能由原土地使用者共享。所以，我国城乡土地调整需要注重损失的补偿和收益的分配，保证原土地使用者不因土地调整造成利益损失，且能分享土地调整带来的增值收益。

强化农民集体土地产权，完善集体建设用地市场。德国的土地调整中土地权利人为重要的参与主体，参与了土地调整规划的制定、实施和监督，保证土地所有者的权益不因土地调整受到影响。而我国的城乡土地调整，政府在城乡土地调整中处于主导地位，通过征地方式将农村土地转为城市用地，农民集体并未真正作为权利主体参与其中。这种方式导致了较多矛盾和冲突。因此，应借鉴德国土地调整的做法，强化集体土地产权，使农民集体真正成为城乡土地调整中的参与主体。以清晰的土地产权为基础，通过土地调整，合理规划，更加高效地配置土地资源。

确定合理损失补偿，保护权利人利益。我国土地调整后的争议处理和司法诉讼机制欠缺，政府既是土地调整的主体，也是权属纠纷的调解者，这使政府处于优势地位，被调整者难以维护自身合理权益。因此，要建立公开透明的司法诉讼程序，对政府的土地调整行为进行有效约束，为土地调整纠纷提供合法的解决途径，为利益相关者提供表达利益诉求、维护自身权益的有效途径。（原载

《中国土地》，作者就读于中国人民大学公共管理学院土地管理系）